Masalah Kerugian Negara oleh BUMN

Oleh: Romli Atmasasmita

Pemerintah saat ini tengah berupaya meningkatkan perekonomian nasional melalui peningkatan efisiensi fungsi dan peranan Badan Usaha Milik Negara (BUMN) yang menjalankan fungsi negara dalam turut serta mendorong perekonomian nasional. BUMN sebagai korporasi negara berhak atas pengelolaan keuangan negara yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), demikian pula Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). 

Namun, maksud dan tujuan mulia tersebut dalam praktik sering kali alih-alih memberikan keuntungan justru merugikan keuangan negara, sehingga pemerintah dipandang perlu untuk melakukan pencegahan dan, apabila tidak dapat dicegah, melakukan penindakan hukum dengan mengutamakan hukum pidana khusus, seperti Undang-Undang (UU) Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.

Mengapa UU ini digunakan? Hal ini disebabkan karena keuangan negara yang dikelola oleh BUMN seharusnya menghasilkan keuntungan bagi negara, tetapi dalam kenyataannya sering terjadi sebaliknya. Hal tersebut diperkuat oleh UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang mendefinisikan keuangan negara sebagai semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu, baik berupa uang maupun barang, yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut (Pasal 1 angka 1).

Adapun kerugian keuangan negara adalah kekurangan uang, surat berharga, dan barang yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum, baik yang dilakukan secara sengaja maupun karena kelalaian.

Berdasarkan kedua UU a quo, pengelolaan keuangan BUMN/BUMD menjadi tidak mudah, karena dalam pemberantasan tindak pidana korupsi sebagaimana diatur dalam UU Nomor 31 Tahun 1999, khususnya Pasal 2 dan Pasal 3, telah dimasukkan unsur kerugian keuangan negara atau perekonomian negara sebagai bagian inti tindak pidana korupsi.

Oleh karena itu, arah Perubahan Ketiga UU Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN yang dituangkan dalam UU Nomor 1 Tahun 2025 dianggap telah menyelesaikan persoalan tersebut merupakan suatu pandangan yang keliru, sebagaimana akan diuraikan di bawah ini.

Dalam Perubahan UU BUMN tersebut ditentukan bahwa pengurus BUMN bukan merupakan penyelenggara negara dan kerugian BUMN bukan merupakan kerugian negara. Harapan pembentuk UU dengan dua ketentuan strategis tersebut adalah agar pengurus BUMN/BUMD dapat terbebas dari tuntutan pidana korupsi apabila terjadi kerugian keuangan negara.

Pola pemikiran tersebut keliru terhadap konsep kerugian BUMN sebagaimana diatur dalam Pasal 3H ayat (2) yang menyatakan bahwa keuntungan atau kerugian yang dialami Badan merupakan keuntungan atau kerugian Badan, serta Pasal 3X yang menyatakan bahwa Organ dan Pegawai Badan bukan merupakan penyelenggara negara.

Pembentuk UU Nomor 1 Tahun 2025 berharap dengan dua ketentuan a quo tersebut, Badan, Organ, dan Pegawai Badan tidak dapat dituntut pidana atas kerugian BUMN yang disebabkan oleh perbuatan melawan hukum (Pasal 2 ayat (1)) atau penyalahgunaan kewenangan (Pasal 3) sebagaimana diatur dalam UU Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Harapan tersebut keliru, karena pemberantasan tindak pidana korupsi telah diatur dalam UU khusus (lex specialis), sedangkan UU BUMN Nomor 1 Tahun 2025 merupakan UU administrasi yang bersifat khusus dalam mengatur Organ dan Badan BUMN.

Diskriminasi Hukum

Dengan demikian, apabila terjadi kerugian keuangan negara atau perekonomian negara yang dilakukan oleh Organ atau Pegawai Badan dan memenuhi unsur Pasal 2 ayat (1) atau Pasal 3 UU Nomor 31 Tahun 1999, maka tetap dapat dituntut sebagai tindak pidana korupsi. Bahkan, apabila UU BUMN Nomor 1 Tahun 2025 diterapkan secara konsisten, terdapat potensi terjadinya diskriminasi perlakuan hukum antara Badan dengan pihak ketiga, baik domestik maupun asing, dalam pelaksanaan kontrak kerja sama.

Organ dan Pegawai Badan tidak dikenakan UU Nomor 31 Tahun 1999, sementara pihak ketiga dikenakan UU tersebut. Apabila hal ini terjadi terhadap korporasi asing, maka dapat menimbulkan persoalan internasional yang mencoreng nama baik pemerintah Indonesia di forum perdagangan internasional.

Badan yang memiliki modal kerja hingga triliunan rupiah lazimnya akan mengerjakan proyek nasional strategis dengan melibatkan korporasi domestik maupun asing karena keterbatasan teknologi yang dimiliki Badan. Seiring perkembangan perekonomian Indonesia menuju Indonesia Emas 2045, alokasi anggaran negara dipastikan meningkat, termasuk kucuran dana terhadap PT Garuda Indonesia (GIA) melalui Badan Danantara maupun kepada Himpunan Bank BUMN dalam proyek pengelolaan sumber daya alam. Kondisi ini berpotensi menimbulkan masalah hukum apabila terjadi tindak pidana korupsi dalam pelaksanaan kontrak proyek strategis akibat adanya perlakuan hukum yang diskriminatif.

Menghadapi potensi masalah hukum yang timbul dari implementasi UU Nomor 1 Tahun 2025 tentang Perubahan Ketiga UU Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN, diperlukan evaluasi dan kajian hukum secara menyeluruh terhadap substansi UU a quo, khususnya ketentuan yang berpotensi menimbulkan perlakuan hukum yang diskriminatif. Evaluasi tersebut penting untuk mencegah dampak negatif yang dapat merugikan masa depan perekonomian Indonesia di mata internasional.

Permasalahan tersebut semakin diperberat oleh isu integritas, transparansi, dan akuntabilitas Organ dan Pegawai Badan yang hingga kini masih kerap dipersoalkan oleh pelaku usaha domestik maupun asing. Berdasarkan konstatasi permasalahan tersebut, kiranya kementerian dan lembaga terkait perlu duduk bersama dengan aparat penegak hukum seperti Kejaksaan dan KPK, yang diinisiasi oleh Kementerian Koordinator Bidang Hukum dan HAM bersama Kamar Dagang dan Industri Indonesia (KADIN), guna menemukan solusi hukum terbaik yang berdampak positif bagi perkembangan perekonomian Indonesia ke depan.